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制定基本法律:应对海洋问题的有效选择
时间:2013-02-22 00:59:00 作者:金永明 新闻来源:正义网-检察日报


金永明 

  随着对外开放的深入和发展,我国逐步具备了经略海洋的经济和科技条件,开发利用海洋资源的力度和频度进一步提升,相应地,需要保护的海洋利益以及因海洋利用而引发的冲突或纠纷也将增加,解决海洋问题的难度也在增大。从海域及海洋权益看,我国面临的最突出的海洋问题为东海问题和南海问题。 

  东海问题。迄今,国际社会对东海问题仍无明确的界定。即使在中日外交部门于2008年6月18日公布的《中日关于东海问题的原则共识》(简称《原则共识》)中也没有明确其内涵。一般认为,东海问题包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。其核心是中日关于钓鱼岛及其附属岛屿的主权归属争议。近期,日本政府“国有化”钓鱼岛及其部分附属岛屿,试图显示对其“管理”或“管辖”的行为或措施,以及美国偏袒日本的言行和表态,增加了中日解决钓鱼岛问题的难度。  

  南海问题。南海问题主要包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议。其显现及升级有多种原因。既有历史原因,也有经济社会发展和国际、区域制度的实施及其缺陷所致,又涉及域外大国关注的所谓航行自由及安全方面的“利益”,南海问题十分复杂,解决起来也相当困难。一般认为,南海问题的核心是应确定中国南海断续线(或U形线)的性质及线内水域的法律地位。从中国南海断续线出台及成形的背景和意图看,中国政府公布南海断续线的主要目的是为宣示中国在南海的主权。笔者认为,中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线。这种断续线的性质具体反映到线内水域的法律地位看,就是线内水域具有两种类型,并因来源不同而具有不同的性质,且它们并不矛盾,可平行存在。第一类为海洋法制度下的水域;第二类为基于历史性权利下的特殊水域。这两类水域的法律地位完全符合《联合国海洋法公约》的制度性规范和中国的国内法规定。  

  海洋问题事关中国主权、领土完整,关系中国核心利益的维护和确保,也关系我国和平发展进程及祖国统一大业,所以必须合理有效地处理和解决。从法律角度看,笔者认为,我国应以当前海洋问题突发为契机,重点加强国内法制建设,目的是完善海洋体制机制。而实现此目标的有效途径为,制定国家海洋发展战略和海洋基本法。这是国际社会合理有效应对海洋问题的基本选择,也是多数国家的普遍而成功的实践经验。对此,中国也不例外。  

  中国海洋发展战略的内容,主要包括以下方面。首先,应明确国家核心利益,制定包括国家海洋发展在内的战略。对于我国来说,核心目标是建设“海洋强国”;其次,完善国家海洋发展战略实施的海洋政策,包括强化海洋理念与意识,加强海洋事务协调,提高海洋及其资源开发、控制和综合管理能力,弘扬海洋传统文化,不断开拓创新海洋科技,拓展对外交流和合作,推动我国海洋事业不断取得新成就;再次,制定海洋基本法,以保障海洋发展战略和海洋政策的推进落实,重点为完善我国的海洋体制与机制,包括设立国家海洋事务委员会等组织机构;最后,制定实施海洋基本法的海洋基本计划,以补正或充实我国海洋事业发展过程中的薄弱环节。  

  海洋基本法的内容主要为:宣布国家海洋政策,构筑和谐海洋理念,并对外作出宣介;设置管理海洋事务的国家机构,以统一高效协调管理国家海洋事务;公布国家发展海洋事业的重要领域。具体包括:推进海洋资源的开发利用;加强对海洋环境的监测和保护;推进专属经济区和大陆架等资源的开发活动;确保海上运输安全;确保海洋安全;强化海洋调查工作;研发海洋科学技术;振兴海洋产业和加强国际竞争力;强化对沿岸海域的综合管理;拓展海洋新空间、新资源的开发与利用活动;保护岛屿及其生态;加强国际协调和促进国际合作;增进国民对海洋的理解和认识,提升国民海洋意识,培育海洋人才等。  

  制定海洋基本法的原则应遵循包括《联合国海洋法公约》在内的国际法的原则和制度,具体为:协调海洋的开发、利用和保护海洋环境的原则;确保海洋安全原则;提升海洋教育规模和布局原则,增进对海洋的科学认识和理解;促进海洋产业健康有序发展原则;综合协调管理海洋事务的原则;参与协调国际海洋事务原则等。  

  实际上,我国早在《中国海洋21世纪议程》(1996年)中就提出了应制定诸如海洋基本法的目标。全国人大外事委员会也于2011年7月举行了调研会和论证会,普遍认为,应尽快制定海洋基本法。但迄今仍没有启动的任何迹象,估计受到涉海部门利益制约。在制定海洋基本法的过程中,应当打破涉海部门之间的利益诉求,要站在中华民族的高度进行协调和规划,包括今后出台具体的海洋部门法或公布我国其他领海基线时,积极协调与台湾地区之间的关系,以求配合和达成共识或默契,并逐步改变我国应对海洋问题长期以来的被动、消极、缺乏全局观和整体观等的不利局面。  

  总之,海洋基本法是我国针对海洋问题的政策性宣言。由于海洋政策特别是发展海洋经济的政策具有连续性和一贯性的特点,是对先前的海洋政策与立场的汇总与提炼,所以并未对其他国家造成不利的影响。同时,由于海洋基本法重点是政策性的宣言,对海洋的部门法和具体法规并未带来冲击和矛盾,相应地也未产生大幅度修改和协调的问题。换言之,可以很好地处理海洋基本法与现存其他部门法之间的关系,以维护现存法律体系的完整性,并为确保我国海洋权益提供保障。  

  (作者为中国海洋发展研究中心研究员、上海社会科学院法学研究所海洋法研究中心主任)

[责任编辑:石昕泽]