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给法律体系打上社会法的“补丁”
时间:2013-02-01 00:56:00 作者:刘武俊 新闻来源:正义网-检察日报

   
刘武俊 

  中国特色社会主义法律体系已经形成,而完善中国特色社会主义法律体系任重道远。党的十八大报告提出:“加强重点领域立法。”社会立法应当成为当前和今后一个时期的立法重心。相对于日趋完善的经济立法和蓬勃发展的文化立法,社会立法严重滞后,社会管理法律体系有待进一步完善。  

  一般而言,社会法体系通常包括社会组织法、社会主体行为法、权益保障法、社会保障与社会救助法、社会争议调处法等部分。就当前社会建设的现实而言,我国应当将社会救助立法、社会福利立法和社会组织立法作为健全社会法体系的重中之重。同时,要提高现有社会法规规章的立法层级,改变法规、规章乱如麻而社会法律却屈指可数的现状,下大气力精心制定几部社会建设领域的基本法。笔者建议,当前社会立法要重点加快社会救助法、儿童福利法、社区工作法的立法进度,尽快解决社区救助、儿童福利保护和社区工作等方面的立法欠账问题。  

  抓紧制定社会救助法,尽快终结社会救助法8年难产的怪象。尽管我国现行的社会救助政策已基本完备,但与法制化、科学化的要求尚有差距,最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律,难以对社会救助相关问题进行全面、系统的规范和调整。遗憾的是,社会救助法两次列入全国人大常委会的立法计划,但法律草案历经国务院常务会议两次审议均未通过,迄今仍未能提交到全国人大常委会审议。社会救助法不仅是社会保障体系的支架性法律,也是整个社会法部门起支架性作用的重要法律,不仅关系到社会救助制度的规范化、法治化运行,而且影响到整个社会保障制度的法制化建设。 

  究竟是什么原因导致社会救助立法进程缓慢?有专家分析认为,一是对该法涵盖的内容有分歧。是综合性立法还是专项立法,是完美立法还是渐进立法,这一争议困扰着该法进程。二是一些专项救助并不成熟,如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度还在实践中摸索,其管理与运行机构与最低生活保障制度存在较大差异。三是管理体制及职能分工尚未真正理清。社会救助涉及多个部门,各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律,但如果步调不能一致,救助立法进程就会放慢。  

  当前急需制定一部能够解决社会救助共性问题并使以最低生活保障制度为核心的生活救助制度走向定型的法律。社会救助的立法不仅应明确实施救助的原则和范围,而且应该明确政府对公民进行救助的义务和责任,以及明确救助的对象,即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。社会救助顾名思义就是要发挥全社会在救助中的力量,实际上社会救助工作已经趋向社会化,社会救助应当充分调动民间组织参与的积极性,让社会的归于社会,放手交给民间组织去办,政府可以通过购买公共服务等方式予以支持。  

  抓紧制定儿童福利法,为儿童权益保障撑开法律的保护伞。河南兰考曝出民间收养意外悲剧,凸显了儿童福利立法的缺失,制定儿童福利法刻不容缓。从长远来看,要解决弃婴等问题,必须建立正规的儿童福利制度,并以法律的形式明确下来。目前中国的儿童面临“三无”的尴尬局面:没有专业的儿童福利法,没有专门的儿童福利专业化人才,没有普及的儿童设施规划。儿童的福利保护还没有真正提上日程,儿童福利体系建设还是停留在道德层面,口号多、行动少。  

  儿童的权利最重要的是生存权,包括生命安全权和生活保障权。儿童特别是留守儿童意外伤害不单是家庭问题,更是暴露公共管理和公共福利设施严重缺失的问题,深层的原因是儿童福利保护立法的缺失和儿童福利体系建设的滞后。当前国际社会高度重视儿童福利立法。1989年,联合国通过了《儿童权利公约》,旨在保护儿童权益,为世界各国儿童创建良好的成长环境。目前,包括中国在内的192个国家加入了该公约。以英国为例,1918年国会通过的妇女及儿童福利法案,规定由卫生部核发津贴补助。另外,父母离婚或父亲死亡的儿童,还可领取特别津贴。美国是世界上仅有的两个未加入联合国《儿童权利公约》的国家之一,但其有一套较为完整的儿童权利保障法律。政府设置了专门的儿童保护机构——儿童局。日本早在1947年就制定了儿童福利法,发展中国家泰国1992年颁布《小学学校午餐基金法》,以法律的形式保障学生午餐。  

  依法保护儿童福利是政府的基本责任。尽管我国有一部未成年人保护法,宪法也有保护儿童的内容,但是对儿童的福利保护都过于原则不够具体。抓紧制定专门的儿童福利法势在必行。据报道,由民政部牵头起草的儿童福利条例初稿已经完成,针对儿童成长中遇到的各类风险如大病、残疾、被遗弃等,今后有望建立预防、发现、干预机制,拟建儿童服务机构,配备专人承担儿童保护工作。不过,先出台行政法规性质的儿童福利条例依然属于权宜之计,条件成熟时应当制定作为儿童权益保护基本法的儿童福利法,对儿童的各种具体福利予以全面的保护。  

  抓紧制定社区工作法,让社区工作有法可依。社区是各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的聚焦点,也是社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。有必要尽快将社区立法提上重要的议事日程,为和谐社区建设撑开法律的保护伞。  

  建议修订完善城市居民委员会组织法,适时出台社区管理条例,以立法形式重新明确街道办事处的地位,明确新形势下社区居民委员会、社区、街道的定位、职能、组织体系、队伍建设等,理顺三者之间的关系。社区工作立法的核心是要处理好政府与社区的关系,科学界定社区的责权利,将政府不该管、管不好的事情从基层政府职能中剥离下来还给社区。  

  据报道,去年7月《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作启动,将城市管理的“贵阳经验”固化为地方性法规。在全国性的社区工作法律法规出台之前,各地不妨多向深圳、贵阳取经,因地制宜,加快本地社区工作的立法进程,依法推进社区建设。当然,全国人大常委会及国务院也要将全国性的社区工作立法作为社会立法的中心,抓紧研究制定全国性的社区工作法和《社区工作条例》,为社区工作撑开法律的保护伞。  

  (作者系司法部《中国司法》杂志总编辑、研究员)

[责任编辑:石昕泽]